La pression n’a jamais été aussi forte et les marges de manœuvre aussi étroites. Les allocations individuelles de solidarité ont explosé. Les dépenses sociales atteignent aujourd’hui 50 % des dépenses de fonctionnement des conseils généraux (hors personnel).
En 2012, le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation personnalisée d’autonomie pour les personnes âgées (APA) et la prestation de compensation du handicap ont représenté la moitié de ces dépenses d’action sociale, soit 15 milliards d’euros… Contre 9 milliards en 2004 ! Des dépenses à l’augmentation mécanique sur lesquelles les départements n’ont pas la main.
Patrice Raud, directeur des solidarités de la Drôme (484 700 hab.), fait le décompte : « Nous ne pouvons réellement intervenir que sur 20 % du budget total, une fois soustraites les dépenses de solidarité et celles de la protection de l’enfance. »
En face, les recettes « volatiles, procycliques ou atones », comme le précise le diagnostic du groupe de travail Etat-départements que « La Gazette » s’est procuré, rendent les prévisions budgétaires insoutenables.
Contenir la hausse – A ce redoutable effet de ciseau, s’ajoute, pour les départements, la volonté de défendre leur place de chef de file de l’action sociale au moment où les parlementaires débattent de la prochaine étape de la décentralisation. Comment répondre aux attentes, exacerbées en cette période de crise, sans compromettre son équilibre budgétaire ?
L’Assemblée des départements de France vient de rappeler au gouvernement qu’elle attend toujours des propositions concrètes concernant le nouveau dispositif de compensation des allocations obligatoires promis, qui doit entrer en vigueur dès la loi de finances pour 2014. L’association souligne que cette compensation est, chaque année, inférieure de quelque six milliards d’euros aux dépenses engagées.
Sans attendre ce rééquilibrage, des départements ont, tout en affichant pour 2013 un budget social stable ou en très légère hausse, réorganisé leurs dépenses, prenant sur un poste pour en renforcer un autre. Certains affichent même leur décision de faire des économies, quitte à ne pas être compris de leurs agents et de leurs administrés.
Avec un objectif : « contenir les évolutions et faire mieux avec les mêmes budgets », précise-t-on au sein d’un conseil général rural. Dans cette quête, les conseils généraux ont identifié plusieurs sources d’économie dans les dépenses de fonctionnement.
Premier type de levier : la réduction des champs d’intervention, les conseils généraux se recentrant sur « le cœur des compétences ».
Sur ce point, les pratiques départementales ne sont pas homogènes et découlent de décisions stratégiques, plus ou moins politisées. Le champ de la protection de l’enfance est particulièrement concerné.
En Seine-Maritime (1,2 million d’hab.), le conseil général a fait le choix de réduire de moitié, passant à 3 millions d’euros, son enveloppe dédiée à la prévention spécialisée. La collectivité a demandé aux associations de recentrer leur activité sur les 11-18 ans et de ne plus s’intéresser aux 18-25 ans, ces derniers relevant davantage de la politique de la ville.
« A Paris, le conseil général a durci les critères d’entrée pour les contrats jeunes-majeurs », déplore Xavier Florian, directeur de l’association Métabole.
Développer des pratiques moins coûteuses – Dans le cadre des fonds de solidarité logement, même logique : les critères d’attribution des aides sont resserrés pour faire face aux demandes en forte hausse, notamment en matière d’aides aux énergies.
Avec de vrais risques : une dilution de l’effet levier des aides, une augmentation du non-recours et la mise en concurrence des publics.
Dans le domaine de l’insertion, certains conseils généraux s’orientent vers un recentrage de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA sur l’insertion sociale et non plus professionnelle, celle-ci relevant de Pole emploi depuis la mise en œuvre du RSA. Toutefois, cette orientation ne semble pas faire l’unanimité, au contraire.
« En Bretagne (4,4 millions d’hab.), les quatre conseils généraux viennent de se réengager dans l’accompagnement professionnel et socioprofessionnel qu’ils avaient en partie délaissé », observe Dominique Lebailly, président de l’Union régionale des entreprises d’insertion de Bretagne.
Les conseils généraux cherchent surtout à favoriser les pratiques les moins coûteuses pour continuer à suivre plus de bénéficiaires. Les établissements d’hébergement collectif sont en ligne de mire. Insertion, personnes âgées, enfance… Tous les champs sont concernés.
Dans celui de la protection de l’enfance, plusieurs départements ont affirmé leur volonté de développer la prise en charge individuelle au sein de familles d’accueil.
Fin mars 2013, le conseil général de l’Isère (1,2 million d’hab.) faisait fasse à un important mouvement de grève de travailleurs sociaux après que ces derniers ont eu connaissance que la collectivité réfléchissait à l’opportunité de réduire le nombre de places en maisons d’enfants à caractère social (Mecs), réduction qui se serait traduite par la suppression de postes.
« Nous voulons reconfigurer la chaîne de la protection de l’enfance en, notamment, augmentant le nombre d’accueillants familiaux et en investissant davantage dans le champ de la prévention. Plus que de suppressions de postes, il s’agit plutôt de reconversions », assure Stéphane Cesari, directeur général adjoint, chargé de la vie sociale. Après cette période tendue, la collectivité et les travailleurs sociaux ont ouvert le dialogue sur les modalités de cette future organisation.
Accentuer la prévention – Pour les personnes âgées, conséquence de l’arrêt des investissements dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), le maintien à domicile s’avère la seule solution.
Dans le domaine de l’insertion, certains départements s’interrogent sur le renforcement de leur soutien aux contrats aidés au détriment des chantiers d’insertion pour lesquels ils financent des aides aux postes. Le déploiement de la politique des emplois d’avenir pourrait confirmer cette tendance.
Concernant les pratiques professionnelles, les conseils généraux travaillent avec les agents, les travailleurs sociaux et les médecins pour cadrer les évaluations et prescriptions d’aides. « Nous mettons en œuvre des référentiels de pratiques pour homogénéiser nos méthodes », détaille un directeur des affaires sociales. Mais le sujet est suffisamment délicat pour que les collectivités ne souhaitent pas être citées.
« Nous observons que le volume des plans d’aide tend à diminuer », note Hugues Vidor, délégué général du réseau Adessa à domicile. La réduction des recours aux taxis au profit de l’indemnisation kilométrique est à l’étude dans certains territoires.
Autre type de recherche d’économies sur le long terme : l’accentuation de la politique de prévention. C’est dans le champ de la protection de l’enfance que les conseils généraux semblent avoir le plus avancé. « Il vaut mieux des actions de prévention dès les premières difficultés plutôt que de faire intervenir une équipe pluridisciplinaire lourde et coûteuse en personnel », insiste un directeur des solidarités. Un moyen de s’appuyer sur les autres partenaires que sont l’Education nationale, les villes avec les actions de soutien à la parentalité, les associations, l’assurance maladie, la Mutualité sociale agricole… Sans forcément avoir à mobiliser les travailleurs sociaux du conseil général.
Les associations mises à contribution – Enfin, il y a la négociation avec les opérateurs de l’action sociale, notamment sur la tarification. « Nous demandons aux structures de rebalayer toutes leurs pratiques pour faire des économies. Mais ce type de raisonnement a des limites : nous ne pouvons pas trop pressuriser les réseaux associatifs au risque de les mettre en danger, voire de les faire disparaître », insiste un autre DGA.
Une partie des associations d’aide à domicile ont puisé sur leurs fonds propres, en 2012, pour faire face à la non-augmentation des dotations des conseils généraux, malgré l’évolution des charges, rappelle l’Union nationale des services à domicile. D’autant que le développement de la relation de prestataire plutôt que de mandataire fragilise aussi les associations intermédiaires.
Maîtriser la dépense, actionner des leviers d’économie… Jusqu’à quand ? Les acteurs de l’action sociale, qui voient dans cette posture une fuite en avant, préfèrent réfléchir à une refonte totale de leur secteur.
Objectif d’efficacité – « On a trop longtemps été dans le « care », analyse Patrice Raud, directeur des solidarités au conseil général de la Drôme, aujourd’hui, il faut intégrer l’action sociale aux autres politiques publiques (loisirs, culture, sports…) et ne plus en faire un monde à part .»
Denis Vallance, directeur général des services du conseil général de Meurthe-et-Moselle (732 200 hab.), qui mène cette réflexion au sein d’un groupe de travail réunissant une trentaine de DGS, indique la voie du « développement social », qu’il expérimente depuis plusieurs années au sein de sa collectivité et qui consiste à essayer d’agir sur l’environnement des familles pour multiplier leurs ressources et à prendre en compte les difficultés sociales le plus en amont possible.
La Meurthe-et-Moselle développe également la coconstruction de dispositifs avec les centres communaux et intercommunaux d’action sociale dans un objectif d’efficacité et de maîtrise des coûts. « La situation dans laquelle nous nous trouvons, à l’échelle nationale et départementale, pose une question de fond, souligne Denis Vallance. Jusqu’à quel point la société doit-elle financer la solidarité ? »
Le poids du non-recours
Le non-recours aux allocations individuelles de solidarité représente une économie, certes indirecte et non planifiée, mais bien réelle. Le taux de non-recours au RSA activité (68 %) correspondait ainsi, en 2011, à une non-dépense de 4 Md€, selon la Dares et de 5,3 Md€, selon l’Observatoire du non-recours aux droits et services.
Source : groupe de travail Etat-ADF.
« Le risque est de n’aborder ces questions que par le prisme financier »
François Moulère, directeur associé d’Eneis conseil
Compte tenu de la situation financière des conseils généraux et de la structuration de leurs dépenses, le risque est de n’aborder les questions sociales que par le prisme financier et que les décisions soient prises de manière trop abrupte, sans prendre en compte la spécificité du social. L’écueil du simplisme existe vraiment aujourd’hui. Les services financiers doivent s’acculturer aux questions sociales. Et inversement. Nous observons, toutefois, une certaine évolution : il y a encore un ou deux ans, les conseils généraux stoppaient les dépenses qui avaient le moins de visibilité. Aujourd’hui, les services s’interrogent sur ce qu’ils ne peuvent pas arrêter en raison d’un coût social trop important. Politiquement, pour les départements, la situation est délicate car le Code de l’action sociale et des familles fixe des obligations en termes de moyens, mais pas de résultat : il n’y a pas, par exemple, de taux d’équipement à atteindre.
Quel bilan faites-vous des ces premières politiques d’ économies ?
Hugues Vidor, directeur général d’Adessa à domicile (réseau d’associations d’aide à domicile)
Nous sommes tout à fait conscients des difficultés financières des conseils généraux. Nous avons, de notre côté, également des améliorations à mener au sein de nos structures pour générer des économies. Toutefois, celles-ci ne doivent pas conduire à accroître les inégalités. Nous observons déjà que les disparités entre les départements sont fortes. Peut-on justifier que le tarif horaire de l’intervention à domicile s’élève à 15,50 euros dans le Var contre 24 euros en Haute-Savoie ? Par ailleurs, nous constatons une hausse des restes à charge dans le cadre des plans d’aide, alors même que la précarité chez les personnes âgées ne cesse de progresser. Peut-on accepter que ces dernières ne sollicitent pas les aides en raison de ces difficultés financières ?
Laurence Quinaut, directrice générale des services du conseil général d’Ille-et-Vilaine
On ne peut s’appuyer que sur de rares leviers pour réaliser des économies. Certaines ont été réalisées en diminuant la masse salariale des conseils généraux, qui, comme en Ille-et-Vilaine, fonctionnent aujourd’hui à effectif constant, ce qui n’est pas sans causer de problèmes sur le terrain… En particulier pour les professionnels du social ! Mais, finalement, la question n’est pas de dépenser moins, mais mieux. Il s’agit de repenser l’action sociale par souci d’efficacité. Pourquoi toujours mettre autant d’argent dans un système qui n’est pas si performant ? C’est notamment en partant de ce constat que nous menons actuellement une large concertation (*) entre directeurs généraux de services et avec nos partenaires.
