Depuis la transposition de la loi « Aubry » du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail par le décret du 12 juillet 2001 qui l’aménage dans la FPT, la durée de travail des agents publics est soumise au droit commun. A plein temps, hors sujétions particulières, heures supplémentaires, astreintes et rémunérations au « forfait jours », les fonctionnaires sont censés effectuer 35 heures par semaine, 151 heures par mois ou 1 600 heures par an – éventuellement en horaire variable annualisé -, augmentées depuis 2004 de 7 heures, par solidarité avec les personnes âgées.
Un fossé avec le secteur privé – Les rapports d’observations des chambres régionales des comptes (CRC), qui s’intéressent de près désormais à la durée du travail effective, épinglent des collectivités où le minimum légal de 1 607 heures est loin d’être atteint. Donnant raison à ceux qui estiment que les fonctionnaires travaillent moins que les salariés du secteur privé, les auteurs du « Rapport annuel sur l’état de la fonction publique », annexé à la loi de finances et remis au Parlement en décembre 2013, traduisent cet écart en jours de congés : 45 dans les collectivités (soit 7,4 semaines non travaillées) et 48 dans la fonction publique d’Etat (8 semaines).
Les salariés des entreprises et associations disposent, eux, de 36 jours par an en moyenne, soit 5,9 semaines, avec de grandes différences entre les TPE (1), qui s’en tiennent aux 25 jours légaux (5 semaines), et les grandes entreprises, qui octroient 40 jours (6,6 semaines).
Par rapport aux salariés du privé, les territoriaux bénéficient donc de 5 à 20 jours de congés supplémentaires et les fonctionnaires de l’Etat jusqu’à 23. Rares sont ceux qui s’en offusquent officiellement, localement ou en haut lieu.
Seuls les magistrats de CRC sortent leurs calculettes et font remonter ces chiffres à la Cour des comptes. Dans son rapport de juin 2013 sur « La situation et les perspectives des finances publiques », cette dernière préconise des réformes structurelles sur la masse salariale et l’évolution de la durée du travail dans les trois fonctions publiques.
L’offensive est donc lancée ! Le relatif silence qui régnait auparavant a une explication : la mise en place de la loi sur les 35 heures, destinée à favoriser le dialogue social local, a été suffisamment complexe pour qu’ensuite nul ne souhaite remettre en cause les différents accords négociés.
La pression sur les effectifs et les budgets invite aujourd’hui à revisiter les dispositions par trop favorables, appliquées parfois sans délibération. La lecture des rapports des CRC révèle que les agents de certaines collectivités bénéficient des 35 heures mais aussi de jours supplémentaires de RTT, pourtant destinés à compenser un éventuel maintien des 39 heures ! Ces avantages s’expliquent également par la persistance de régimes de travail mis en place avant l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 relative au temps de travail dans la FPT, qui a introduit dans la loi du 26 janvier 1984 un article 7-1, base légale du décret du 12 juillet 2001. Un maintien autorisé si une décision de l’organe délibérant a été prise après avis du comité technique (CT), « sauf dispositions contraires aux garanties minimales applicables »…
Evaluation tous les cinq ans – Chargé d’une mission d’audit, Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration au Conseil d’Etat, a mis les pieds dans le plat début novembre 2013. Dans son rapport sur la fonction publique remis au Premier ministre, il rappelle le rapport de Jacques Roché qui, en 1999, soulignait le décalage entre la durée affichée par les textes et la présence effective des agents.
Quatorze ans plus tard, Bernard Pêcheur préconise, « eu égard à la diversité des régimes de travail, et en dépit de l’harmonisation poursuivie en 2001-2002 », un suivi des pratiques des administrations des trois fonctions publiques « qui pourrait prendre la forme d’une évaluation de la durée et de l’aménagement du temps de travail, effectuée tous les cinq ans par les corps d’inspection, en lien avec l’une des commissions spécialisées du Conseil commun de la fonction publique ».
Lire : Le temps de travail des fonctionnaires demande plus de transparence selon Bernard Pêcheur
Une liste de congés divers et variés serait à examiner. Les territoriaux qui prennent des vacances fractionnées hors saison (du 1er novembre au 30 avril) ont ainsi droit à deux jours de congés supplémentaires. Les absences pour maladie et accident, nombreuses en collectivité, pourraient aussi être étudiées : 11,4 jours de congés en moyenne par agent pour maladie ordinaire, 6,6 pour longue maladie ou longue durée, soit 21,7 jours en incluant les accidents de service et de trajet ainsi que les maladies professionnelles.
Discrètes ASA – Cette déjà longue liste, dont il faudrait exclure les congés de maternité, paternité ou adoption, trop souvent assimilés aux absences pour maladie ou accident, inclut parfois des récupérations de jours fériés et diverses autorisations spéciales d’absence (ASA).
Ces dernières sont accordées de droit ou à la discrétion de l’autorité territoriale « sous réserve des nécessités de service », notamment lors d’événements familiaux (article 59 de la loi du 26 janvier 1984), sans qu’aucun décret précisant leur nature et durée n’ait jamais été publié.
Mariage de l’agent et maladie grave ou décès du conjoint libèrent entre trois et cinq jours, à parité avec l’Etat. Les six jours de garde d’enfant malade, un nombre plus généreux que dans le privé, sont doublés si l’agent est en situation monoparentale ou si son conjoint est fonctionnaire ou au chômage, ou sans possibilité de s’absenter… Les fêtes religieuses orthodoxes, musulmanes, juives, arméniennes et bouddhistes s’additionnent aux fêtes légales catholiques et protestantes, si l’absence est « compatible avec le fonctionnement normal du service ».
D’autres ASA restent enfin possibles si leurs contenu et conditions d’octroi, examinés en CT, font l’objet d’une délibération. Maires et présidents d’exécutif ne se sont pas privés d’octroyer « leur » ou « leurs » journées, sans toujours les formaliser. Ils se montrent plus prudents désormais.
L’absentéisme est un symptôme qui a ses explications
L’absentéisme augmente, sans remède efficace. Thierry Rousseau, sociologue du travail et des organisations, chargé de mission à l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (2), propose une nouvelle approche. Selon lui, cette notion recouvre « toute absence qui aurait pu être évitée par une prévention assez précoce des facteurs de dégradation des conditions de travail au sens large, incluant la dimension physique, l’organisation et la charge de travail, la qualité des relations dans l’emploi ».
Au mercredi de l’Inet sur le thème « être ou ne pas être au travail », le 26 février, il soulignait les tensions irréductibles entre la personne au travail et les besoins de l’organisation, qui se traduisent physiquement ou psychiquement. « Il est normal que les personnes s’absentent. Les gens ne sont pas seulement des salariés. Ils peuvent rencontrer des difficultés à articuler travail, transport, garde d’enfant, avec des faibles revenus. Les parcours se compliquent pour diverses raisons. » Et d’expliquer que la sensibilité à l’absentéisme a grandi avec des effectifs moins généreux, le contact plus fréquent avec le public, les démarches qualité et la polyvalence, qui ne laissent plus le temps d’assurer un travail satisfaisant.
Pour autant, le spécialiste ne constate pas d’« épidémie sociale d’absentéisme ». « Pas de règle générale, mais des explications circonstanciées en fonction de complications dans les situations de travail, qui nécessitent un diagnostic précis. L’absentéisme est un symptôme », assure-t-il, préconisant de remonter aux causes organisationnelles, d’analyser le travail « pour voir comment il peut être vecteur de présence active » et d’éviter les comparaisons culpabilisantes qui ne mènent nulle part.
Qualité de vie – « Etre présent n’est pas l’indice d’une moralité supérieure, c’est une possibilité », assène Thierry Rousseau, qui note que le surengagement provoque aussi des absences. Au lieu d’observatoires de l’absentéisme, il recommande la création d’observatoires des conditions de travail. Laval (1 500 agents) développe depuis 2011, avec succès, un plan de prévention. La ville sensibilise ses managers et aborde les conditions de travail en entretien annuel. La communauté urbaine de Dunkerque (1 300 agents) s’en soucie sous l’angle non des coûts, mais de la qualité de vie au travail.
L’administration impuissante à dresser un bilan
Moins de vingt pages dans le « Rapport annuel 2013 sur l’état de la fonction publique », au chapitre « Temps et conditions de travail » : outre la comparaison du nombre de jours de congés entre secteurs public et privé, il est surtout question du motif de ces absences.
Directrice générale de l’administration et de la fonction publique, Marie-Anne Levêque a souligné le manque d’informations disponibles depuis 2004, le 23 juillet devant la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’impact sociétal, social, économique et financier de la réduction progressive du temps de travail.
Admettant les lacunes qui rendent tout bilan et chiffrage impossibles, elle a précisé : « La fonction publique se caractérise par une place relativement significative des horaires atypiques et des astreintes. » Interrogée sur les postes créés par la réforme des 35 heures, elle a aussi reconnu l’impossibilité d’avancer un chiffre, se bornant à souligner le rythme soutenu de ces créations.
Cet article fait partie du Dossier
Temps de travail : les fonctionnaires territoriaux travaillent-ils assez ?
Sommaire du dossier
- Temps de travail : le bon compte n’y est toujours pas
- Temps de travail : des accords pour atteindre les 1 607 heures
- « Le jour du maire » : des abus ? de quelle ampleur ?
- Circulaire « temps de travail » : le nécessaire dialogue
- Temps de travail : le rapport qui pourrait fâcher les fonctionnaires
- Temps de travail : « Le vrai étonnement, c’est la faiblesse du management »
- Après consultation, les agents passent aux 1 607 heures
- Un nouveau calcul horaire rééquilibre les jours de repos
- Le Loiret négocie son passage aux 35 heures avec les syndicats
- Négocier le passage aux 1 607 heures : une méthode
- La ville d’Antony revoit sa politique de gestion des heures supplémentaires
- Temps de travail et fonction publique territoriale : une prise de conscience progressive
- Temps de travail : Comment dépasser les inévitables conflits ?
- Temps de travail dans la fonction publique : respecter la durée légale, une gageure
- Temps de travail : « Le perfectionnisme est presque un handicap pour les cadres »
- Le retour aux 1 607 heures annuelles s’impose aux agents
- Le temps de travail des fonctionnaires demande plus de transparence selon Bernard Pêcheur
- « La pression sur le travail réinterroge la question du temps de travail »
Thèmes abordés
Notes
Note 01 Très petites entreprises : moins de 10 salariés. Grandes entreprises : plus de 1 000 salariés. Retour au texte
Note 02 Auteur d’« Absentéisme et conditions de travail, l’énigme de la présence », éd. Anact, 2012. Retour au texte
